Grondgedachten - Onderzoeksthema's - Inbedding

Grondgedachten

Het denken over institutionele structuren in de Europese Unie heeft in de loop der jaren een grote vlucht genomen. Voorlopig heeft dit zijn weerslag gekregen in een beperkt aantal institutionele aanpassingen in het Verdrag van Lissabon. Verwacht mag echter worden dat de ontwikkelingen op dit terrein zullen doorgaan. Voor een deel lopen deze ontwikkelingen parallel met constitutionele processen die in het verleden op nationaalrechtelijk gebied hebben plaatsgevonden. In de westerse wereld zijn gedurende de negentiende en twintigste eeuw op constitutioneel gebied gemeenschappelijke tradities ontstaan terzake van democratie, mensenrechten en de 'rule of law'. Algemeen erkend wordt dat deze ook ten grondslag liggen aan de constitutionele structuur van de Europese Unie. In artikel 6, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt bepaald dat de Unie is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat, welke de lidstaten gemeen hebben.

In deze context is het doel van het onderhavige programma drieledig. Allereerst wordt door middel van rechtsvergelijkend onderzoek nagegaan wat de overeenkomsten en verschillen zijn tussen de nationale rechtsstelsels. Het is voor de nationale en de Europese besluitvorming in toenemende mate van belang om over de grenzen heen te kijken naar regels en beginselen in andere constitutionele stelsels. De besluitvorming elders heeft geleidelijk meer invloed gekregen op wat er in het eigen stelsel gebeurt. Daarom is het van belang om de kennis van en het inzicht in andere constitutionele rechtsstelsels te vergroten en om te bezien wat men over en weer van elkaar kan leren. Vanwege de herkomst en expertise van het overgrote deel van de onderzoekers, ligt daarbij een bijzonder accent op het Nederlandse recht.

In de tweede plaats beoogt het rechtsvergelijkend onderzoek bouwstenen op te leveren voor de identificatie van gemeenschappelijke beginselen op constitutioneel gebied welke mede de grondslag kunnen vormen voor de nadere ontwikkeling van de Europese constitutionele rechtsorde. Dit komt onder meer aan de orde als het gaat om de constitutionele verhouding tussen de organen van de Europese Unie, in het bijzonder het Europese Parlement, de Raad van Ministers en de Europese Commissie. Een belangrijke vraag is hoe deze verhouding vanuit beginselen van democratie en machtenscheiding zich verder moet ontwikkelen en in hoeverre daarbij kan worden voortgebouwd op de gebruikelijke patronen in de parlementaire stelsels van de lidstaten. Ook op grondrechtelijk gebied is er een ontwikkeling naar verdere convergentie. Van oudsher spelen hier het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en ook et Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een belangrijke rol.

Ten slotte wordt in het programma aandacht besteed aan het verschijnsel van de vervlechting van constitutionele structuren. In toenemende mate raken de internationale, Europese en nationale rechtsordes met elkaar verweven. Dat komt ook op constitutioneel gebied tot uitdrukking. Publieke taken worden door de instituties op de diverse niveaus (internationaal, Europees, nationaal) in gezamenlijkheid voorbereid, geregeld en uitgevoerd ('multilevel governance'). Nationale organen krijgen bevoegdheden toebedeeld op Europees niveau en omgekeerd. De vraag is wat deze vervlechting in constitutioneel opzicht betekent. Welke gevolgen moeten aan de toenemende vervlechting worden verbonden voor de traditionele constitutionele structuren en op welke wijze moet publieke verantwoording worden afgelegd over beslissingen die op deze wijze worden genomen en uitgevoerd? In brede zin is de vraag hoe in een situatie van toenemende vervlechting van overheden invulling moet worden gegeven aan beginselen van democratie, grondrechten en 'rule of law'.

Onderzoeksthema's

Vanuit deze grondgedachten zal onderzoek worden gedaan met betrekking tot drie hoofdthema's:

1. Constitutionalisering in een gelaagde rechtsorde;
2. Democratie, machtenscheiding en accountability;
3. Grondrechten en de rule of law;

Deze drie deelonderdelen zullen als volgt worden uitgewerkt.

Constitutionalisering in een gelaagde rechtsorde

Het gaat hier om een algemeen thema dat zich richt op de specifieke kenmerken van het proces van constitutionalisering van de Europese rechtsorde. Deze vindt plaats op verschillende niveaus (nationaal en Europees) en heeft naast constitutionele ook politieke en rechtsculturele dimensies. Het onderzoek richt zich derhalve op de constitutionele ontwikkeling van de Europese Unie, inclusief de wisselwerking tussen constitutionele ontwikkelingen in de lidstaten onderling en hun invloed op de EU. In de studie van de ontwikkeling van een Europees constitutioneel recht staat voor een deel de 'gelaagdheid' van de structuur centraal, die - in ieder geval in de EU context - gekenmerkt wordt door twee beginselen: institutionele autonomie en samenwerking. Het onderzoek omvat voorts ook de invloed van constitutionele ontwikkelingen in niet-Europese staten op staten van de Europese Unie, alsmede de Europese Unie zelf (en omgekeerd). Hiertoe behoren onder meer de institutionele verhoudingen tussen centrale en decentrale overheden, inclusief analogieën met de structuren van federale systemen. In dit kader wordt ook aandacht besteed aan de betekenis van het EU-recht voor de niet in Europa gelegen delen van het Koninkrijk.

Een belangrijk thema dat in dit verband tevens aan bod komt betreft de principes van doorwerking van en voorrang voor Europese in de nationale rechtsorde. Daartoe behoort de evolutie en acceptatie van de 'klassieke' leerstukken van doorwerking die de verhouding tussen de verschillende 'lagen' structureren, zoals rechtstreekse werking en voorrang. Deze leerstukken hebben nieuwe dimensies gekregen door kwantitatieve en kwalitatieve uitbreiding van de EU. Tegelijkertijd met deze doorwerking en voorrang moeten in de betrokken rechtsorde rechtsstatelijke vereisten, waaronder het legaliteitsbeginsel worden nageleefd, zowel in nationale, supranationale als in transnationale verhoudingen. Dit leidt tot fricties en spanningen, die nader onderzocht moeten worden.

Democratie, machtenscheiding en accountability

Het tweede hoofdthema spitst zich toe op beginselen van democratie, machtenscheiding en accountability. Hierin gaat het om de inrichting van de nationale en EU-instellingen, hun bevoegdheden en onderlinge taakverdeling en het in dat kader beschikbare instrumentarium. Verschillende beginselen spelen daarbij een rol. In de eerste plaats gaat het om het democratiebeginsel. Een van de belangrijkste kritiekpunten op het Europese integratieproces betreft het 'democratisch deficit' in de Europese besluitvorming. Een opvallend en steeds terugkerend element in het debat hierover betreft de positie van parlementen; parlementen worden vaak beschouwd als de cruciale factor waar het gaat om de versterking van de democratie in Europa. Tegen die achtergrond zal in het onderzoek bijzondere aandacht uitgaan naar de positie van parlementen, zowel op Europees als op nationaal niveau.

In de tweede plaats speelt bij de inrichting van de institutionele structuur van de Europese rechtsorde het beginsel van de machtenscheiding een rol. Primair lijkt het hierbij te gaan om de horizontale verdeling van bevoegdheden (i.e. tussen de verschillende instellingen) in de Europese Unie. De complexe structuur van de Unie noopt er echter toe om ook de rechtsordes van de lidstaten (en subnationale entiteiten) hierbij te betrekken. Dit laatste vindt zijn oorzaak in de verwevenheid van de horizontale en verticale verdeling van bevoegdheden. Het betekent daarnaast ook dat de invloed van het EU-recht op de machtenscheiding op het nationale niveau onderwerp van onderzoek zullen zijn. Dit manifesteert zich in het bijzonder bij het verschijnsel van de zelfstandige bestuursorganen en de groeiende groep van toezichthouders, alsook bij de groeiende transnationale samenwerking tussen de lidstaten. Deze samenwerking vindt bijvoorbeeld plaats tussen Euro-regio's, toezichthouders, andere zbo's en tussen diverse instanties op het strafrechtelijke terrein (Europol, Eurojust, Europees Openbaar Ministerie).

Met de beginselen van democratie en machtenscheiding hangt het principe van accountability nauw samen. Een continue bron van ook maatschappelijke discussie is de wijze waarop het - veelal niet-democratisch gekozen - bestuur verantwoording aflegt. De inhoud van politieke en andere verantwoordingsmechanismen hangt af van binnen het constitutionele bestel heersende opvattingen omtrent centrale leerstukken als democratie, machtenscheiding ('checks and balances'), soevereiniteit en politieke verantwoordelijkheid. De betekenis van dergelijke leerstukken dient te worden bezien in de context van de in het betreffende stelsel bestaande regeringsvorm. Aard en omvang van verantwoordingsmechanismen zijn afhankelijk van onder meer parlementaire bevoegdheden, de positie van de uitvoerende macht, het al dan niet bestaan van min of meer los van de regering bestaande instellingen, zoals zelfstandige bestuursorganen ('agencies') en de positie van de burger en van de 'civil society' in het verantwoordingsproces .In algemene zin zal worden onderzocht in hoeverre binnen de Europese Unie en de lidstaten als het gaat om 'accountability' in al zijn verschillende facetten, sprake is van gemeenschappelijke grondslagen. Centrale thema's die veel aandacht zullen krijgen, zijn de staatsrechtelijke positie van ambtenaar, de controle op zelfstandige bestuursorganen ('agencies'), parlementaire onderzoeksbevoegdheden (waaronder het enqueterecht) en de rol van nationale parlementen in de Europese Unie. Ook hier zal de positie van parlementen derhalve bijzondere aandacht krijgen.

Grondrechten en de rule of law

Van belang is het feit dat de ontwikkeling van een EU-rechtsorde parallel loopt en hand in hand gaat met het toenemende belang van de Raad van Europa ter zake van de bescherming van de rechten van de mens en fundamentele rechtsbeginselen. Dat geldt in de eerste plaats uiteraard het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), maar daarnaast zijn er binnen de Raad van Europa tal van andere instrumenten ontwikkeld die in dit verband van toenemend belang zijn. Onder meer kan verwezen worden naar het Europees Sociaal Handvest, alsook de verdragen inzake strafrechtelijke samenwerking die uiteindelijk ook de bescherming van rechten van individuen beogen. De institutionele ontwikkeling van 'Europa' wordt door deze normen als het ware ingekaderd. Aandacht ervoor is dan ook van eminent belang.

Bij het onderhavige thema gaat het niet alleen om de inhoud en doorwerking van verdragsnormen als neergelegd in, onder meer, het EVRM en het ESH, maar ook om vraagstukken betreffende de bescherming van grondrechten in de interactie tussen EU, Raad van Europa en nationaal constitutioneel recht. In het onderzoek staan centraal kwesties betreffende de binding van EU aan Raad van Europa normen. Uiteraard speelt het EU-Handvest voor de grondrechten, dat straks bindende werking verkrijgt op grond van het Verdrag van Lissabon, in die context ook een belangrijke rol. In bredere zin is de vraag hoe de verhouding is tussen het EU-Handvest, andere mensenrechtenverdragen, zoals het EVRM en het ESH, en nationale grondrechten en op welke wijze deze verhouding in de Straatsburgse, Luxemburgse en nationale rechtspraak nader vorm zal krijgen.

Indien het aankomt op effectieve bescherming van grondrechten speelt de rechter een cruciale rol. Derhalve zal in dit deel van het programma met name ook gekeken worden naar de vraag hoe grondrechten worden beschermd in de rechtspraak van Europese en nationale rechters. De vraag die in de rechtspraak vaak centraal staat is in hoeverre een beperking op het grondrecht dat in het geding is, gerechtvaardigd. Meestal is de beperking gebaseerd op (al dan niet uit Europees recht afgeleide) nationale wetgeving. Daarbij zal de rechter in de eerste plaats moeten bezien of de beperking 'bij wet is voorzien' en daarbij moeten toetsen of de nationale regeling voldoet aan de kwalitatieve eisen die het EVRM daaraan stelt. Voorts zal de rechter in veel gevallen (verwezen zij bijvoorbeeld naar de artikelen 8-11 EVRM) moeten bezien of de nationale wet of de toepassing daarvan in een concreet geval 'noodzakelijk is in een democratische samenleving'. In dat verband komt de toetsing aan deze norm vaak neer op een afweging van belangen. In het onderzoek zal aandacht worden besteed aan de vraag hoe de rechter de toetsing op de hier genoemde punten verricht en hoe daarbij de verhouding is tussen de Straatsburgse, Luxemburgse en nationale rechter. In die context zal ook de invloed van de jurisprudentiële ontwikkeling van het leerstuk van de positieve verplichtingen aan de orde komen.

Inbedding

De onderzoeksthema's zijn reeds grotendeels uitgewerkt in lopende onderzoeksprojecten of onderzoeksprojecten die op korte termijn van start gaan. In die zin vormt het onderhavige deelprogramma dan ook in belangrijke mate een voortzetting van het programma 'Ius Commune en publiekrecht' in de oude vorm, met name het deelprogramma 'Publiekrechtelijke reçhtsvergelijking'. Ten opzichte van het oude programma is de Europeesrechtelijke dimensie versterkt.

Het onderzoek zal hoofdzakelijk worden uitgevoerd door onderzoekers met een constitutioneelrechtelijke expertise die werkzaam zijn bij de Amsterdamse, Utrechtse en Maastrichtse faculteit (zie hieronder). Daarnaast zullen in een enkel geval onderzoekers van andere faculteiten deelnemen. Ten slotte is van belang dat het onderhavige deelprogramma niet los kan worden gezien van de andere deelprogramma's van Ius Commune op publiekrechtelijk gebied. Omdat er inhoudelijk belangrijke raakvlakken zijn, zal er in voorkomende gevallen met collega's worden samengewerkt die in een of meer andere programma's participeren.