Grondgedachten - Onderzoeksthema's - Inbedding

Grondgedachten

Dit programma bestudeert het bestuursrecht van de geïntegreerde Europese rechtsorde ten aanzien van de twee kernfuncties van justitie, rechtshandhaving en rechtsbescherming. Het 'bestuursrecht' wordt ruim opgevat. De nadruk ligt op het bestuursrecht in enge zin omdat ook het Europese recht voor een groot deel bestuursrechtelijk van aard is. Daarnaast komen ook aspecten van constitutioneel, straf- en privaatrecht aan de orde, voor zover deze disciplines van belang zijn voor de effectuering van het Europese recht en beleid.
Het programma heeft een algemene invalshoek: in hoeverre ontwikkelen zich bij de genoemde functies gemeenschappelijke Europese instrumenten en beginselen? In welke mate blijft er ruimte voor eigen nationale invullingen? Voor zover het programma ook functionele terreinen in het onderzoek betrekt zijn dat met name het marktordeningsrecht (zoals financieel toezicht, mededingingsrecht en Europese stimuleringsmaatregelen), het migratierecht en het milieurecht.

Achtergrond van het programma is een inherente spanning binnen het concept van de geïntegreerde Europese rechtsorde. Enerzijds moet deze rechtsorde het kader bieden waarbinnen het bestuur effectief en rechtsstatelijk kan optreden op terreinen als financieel-economische recht en milieurecht, waarbinnen particulieren en bedrijven functioneren op Europese of zelfs internationale schaal (globalisering). Om deze uitdaging aan te kunnen en binnen Europa een level playing field te garanderen, dient Europa te functioneren als één Europese rechtsruimte, waarbinnen het recht dat het bestuursoptreden faciliteert en normeert - het bestuursrecht - op hoofdlijnen europeaniseert en convergeert. Deze convergentie wordt top down gestuurd vanuit Europa, maar vindt ook van onderop plaats. Omdat overheden binnen Europa met vergelijkbare problemen worden geconfronteerd (trage besluitvorming, ineffectieve rechtspraak, gebrekkige handhaving), laat men zich voor oplossingen steeds vaker inspireren door het bestuursrecht van andere lidstaten. Zo is de Spaanse Lex Silencio Positivo - op grond waarvan het niet tijdig beslissen door het bestuur leidt tot een positief besluit - een belangrijke inspiratiebron voor een vergelijkbare regeling die Nederland wil opnemen in de Awb.
Anderzijds heeft Europa er niet voor gekozen om het Europese recht in plaats te stellen van het nationale (bestuurs)recht, maar functioneert de Europese rechtsorde als een samengestelde rechtsorde. Deze rechtsorde vooronderstelt een nationale rechtsorde - en dus een nationaal recht, casu quo bestuursrecht - die in loyale samenwerking met het Europese niveau de hiervoor genoemde uitdagingen aanpakt. Binnen de samengestelde rechtsorde is het nationale bestuursrecht in belangrijke mate voertuig voor de effectuering en handhaving van het Europese recht. Vandaar de convergerende tendensen. Aan de andere kant behoudt het nationale (bestuurs)recht een zekere eigenheid, omdat het is geworteld in de uiteenlopende constitutionele tradities en rechtsculturen van de lidstaten en omdat het binnen een lidstaat ook als coherent systeem moet functioneren. Een volledige uniformering van het bestuursrecht binnen Europa ligt vooralsnog daarom niet in de rede en is blijkens het Verdrag van Lissabon ook geen ambitie van de Europese wetgever. Integendeel, daarin is het belang van het subsidiariteitsbeginsel bevestigd en is de positie van dit beginsel procedureel versterkt.

Om deze spanning te bestuderen en te bepalen welke mate van gemeenschappelijkheid mogelijk en wenselijk is, is het onderzoek gericht op de drie niveau's, waarop binnen de Europese geïntegreerde rechtsorde bestuursrecht tot stand wordt gebracht.
In de eerste plaats is dat het Europese niveau. Daartoe behoort het recht van de Europese Unie maar ook het EVRM. Op het Europese niveau wordt het bestuursrecht van de Europese instellingen zelf vastgesteld, maar worden ook eisen gesteld aan het nationale bestuursrecht van de lidstaten. Dit geschiedt door middel van de rechtspraak van het Hof van Justitie en het EHRM, maar steeds vaker ook in secundaire regelgeving van de Europese Unie (zoals in de Dienstenrichtlijn) en in resoluties van de Raad van Europa. Deze regels hebben een convergerende werking: zij uniformeren of harmoniseren onderdelen van bestuursrecht op steeds meer terreinen.
In de tweede plaats moet het bestuursrecht van de lidstaten worden bestudeerd door rechtsvergelijking tussen het Nederlands bestuursrecht en dat van andere lidstaten. Deze bestudering heeft eerst en vooral als doel om de instrumenten en beginselen op te sporen die de verschillende stelsels van bestuursrecht in Europa gemeenschappelijk hebben. De bestuursrechtelijke beginselen die aan de lidstaten gemeenschappelijk zijn, worden Verdragsrechtelijk immers als Europese rechtsnormen erkend en zijn een belangrijke inspiratiebron voor het bestuursrecht dat op Europees niveau wordt ontwikkeld. Daarnaast heeft bestudering van het nationale recht ook als doel om de achtergronden van de geconstateerde eigenheid van de systemen van nationaal bestuursrecht te achterhalen. In hoeverre zijn nationale 'eigenaardigheden' werkelijk gerechtvaardigd door de constitutionele traditie van de lidstaten of de coherentie van het nationale systeem van bestuursrecht? In hoeverre bevorderen zij of staan zij in de weg aan de effectieve doorwerking van het Europese recht?
In de derde plaats ontwikkelt zich langzaam maar zeker een bestuursrecht tussen de lidstaten, het transnationale bestuursrecht. Dit bestuursrecht faciliteert en normeert de samenwerking tussen (organen van) de lidstaten, onder meer op het terrein van rechtshandhaving en rechtsbescherming. Deze samenwerking functioneert op basis van vertrouwen in elkaars bestuursrecht en vooronderstelt derhalve en zeker coherentie van de bestuursrechtelijke normen. Zij kan ook een impuls zijn voor spontane convergentie van onderop, bijvoorbeeld als gevolg van het toenemend gebruik van wederzijdse erkenning van besluiten en toezichtshandelingen.

Het programma combineert qua methoden Europees (bestuurs)rechtelijk onderzoek (zowel EU-recht als EVRM), rechtsvergelijkend onderzoek en onderzoek naar nationaal recht. Tot het nationale recht behoort uitdrukkelijk ook het Nederlands bestuursrecht, aangezien dit recht ook onderdeel uitmaakt van de geïntegreerde Europese rechtsorde. Bovendien ziet men binnen het Nederlands bestuursrecht invloeden van de toonaangevende bestuursrechtelijke tradities binnen Europa (de Franse, Duitse en common law traditie) en is het Nederlands bestuursrecht zeker op het terrein van de rechtshandhaving tamelijk innovatief. Wel zal het onderzoek naar Nederlands bestuursrecht uiteindelijk mede in dienst moeten staan van het rechtsvergelijkende en/of Europees (bestuurs)rechtelijke onderzoek. Daarnaast zal waar nodig gebruik worden gemaakt met intradisciplinair onderzoek (met name intern rechtsvergelijkend onderzoek met constitutioneel recht, strafrecht en civiel recht), rechtstheoretisch onderzoek en interdisciplinair onderzoek (samenwerking met economische en bestuurskundige wetenschappen).

Onderzoeksthema's

Vanuit deze grondgedachten wordt onderzoek gedaan naar de justitiële kernfuncties rechtshandhaving en rechtsbescherming. Binnen deze thema's heeft het onderzoek een aantal zwaartepunten.

Rechtshandhaving

In het onderzoek wordt het begrip 'rechtshandhaving' ruim opgevat. Het omvat niet alleen de handhaving in strikte zin (toezicht en sanctionering), maar ook de meer algemene vraag hoe het Europese recht in de lidstaten wordt geëffectueerd. Daaronder valt bijvoorbeeld ook de aan het toezicht en de sanctionering voorafgaande keuze voor bestuurlijke instrumenten en procedures, alsook de relatie tussen effectuering en (de keuze voor een bepaalde soort van) regelgeving. Bovendien zal het onderzoek zich ook begeven op aanpalende terreinen, zoals het strafrecht. Binnen het onderzoek bestaan vier clusters. Het eerste heeft een tamelijk algemene invalshoek en dient mede als voeding voor de andere drie meer specifieke thema's.

In de eerste plaats wordt onderzoek gedaan naar de Europese beïnvloeding van de nationale handhaving in algemene zin. Hoewel Europa zich in toenemende mate ook operationeel bezighoudt met de instrumentenkeuze bij de effectuering van het Europese recht en de rechtshandhaving in enge zin binnen het Europese territoir, ligt het zwaartepunt van de toepassing en handhaving van Europees recht nog steeds bij de lidstaten. Om een min of meer gelijkwaardige effectuering van Europees recht in de lidstaten te garanderen stelt Europa wel in toenemende mate en steeds specifieker eisen aan de nationale toepassing en handhaving. Dit gebeurt in de rechtspraak van het Hof van Justitie en het EHRM, maar steeds vaker ook in secundaire regelgeving. Deze eisen betreffen de keuze van de instrumenten, de bestuurlijke toepassing en handhaving ervan, maar ook daarvoor geldende waarborgen (grondrechten, rechtsbeginselen, beginselen van goed bestuur). Zij hebben ook betrekking op strafrechtelijke handhaving en het grensvlak tussen bestuurs- en strafrecht. Na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zal de invloed van Europa op het terrein van het strafrecht verder toenemen. Daarbij oefent Europa steeds indringender toezicht uit op de uitvoering en handhaving van het Europese recht in de lidstaten, onder meer door middel van de infractieprocedure (art. 226 EG).
Deze ontwikkelingen roepen diverse vragen op die onderwerp van onderzoek zijn. In hoeverre moet de instrumentenkeuze om een bepaald Europees beleidsdoel te bereiken Europees worden bepaald of kan deze keuze aan de lidstaten worden overgelaten? Welke eisen stelt Europa precies aan de bestuurlijke toepassing en handhaving van Europese recht? Hoe dwingt zij deze eisen af? Wat betekenen de Europese eisen instrumenteel voor het toezicht en sanctionering in de lidstaten? Op welke manier wordt de samenhang tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving beïnvloed? Welke waarborgen worden door Europa geëist en in welke mate beïnvloeden deze de nu bekende nationale waarborgen?

In de tweede plaats gaat de aandacht uit naar een aantal relatief nieuwe instrumenten die de laatste jaren mede onder invloed van Europa zijn ontstaan. Daarbij valt te denken aan instrumenten ter verdeling van schaarse goederen, zoals emissiehandel, de toedeling van milieugebruiksruimte of etherfrequenties. Op het terrein van de handhaving in strikte zin gaat het daarbij om instrumenten waarbij het waarborgen van de integriteit en betrouwbaarheid van de handhaven sector centraal staat. Daartoe behoren bijvoorbeeld de toetsing op betrouwbaarheid van beleidsbepalers van rechtspersonen (in het kader van het financieel toezicht), de toetsing op integriteit van (rechts)personen (in het kader van de Wet Bibob), de inzet van het instrument naming en shaming (dat er mede op is gericht om de burgers te waarschuwen voor de 'onbetrouwbare' (rechts)personen) en de uitsluiting van subsidieregelingen van of het opleggen van verzwaard toezicht op personen en bedrijven die eerder de regels hebben overtreden (vooral in het Europese landbouwrecht, maar in toenemende mate ook op andere terreinen, zoals het milieurecht en in het financieel toezicht). Daarnaast passen in dit kader de meldingsplichten van ongebruikelijk transacties aan financiële instellingen en dienstverleners op de markt zoals advocaten, notarissen en accountants.
Deze instrumenten roepen deels vergelijkbare vragen op als welke instanties zijn belast met de toepassing van deze instrumenten, welke rechtswaarborgen hebben te gelden en wat is de taak van de rechter bij de controle op de toepassing ervan. Daarnaast zijn er specifieke vragen, bijvoorbeeld hoe de meldingsplicht voor de genoemde dienstverleners zich verhoudt tot hun professionele geheimhoudingsplicht en hoe het zit met de keuze en regulering van systemen van verdeling van schaarse goederen (veiling, aanbesteding et cetera).

In de derde plaats wordt in het programma specifiek aandacht besteed aan de mogelijkheden van stroomlijning en harmonisatie van de eisen die de Europese wetgever door middel van secundaire regelgeving stelt aan bestuurlijke procedures en handhaving. Onderzoek heeft aangetoond dat Europa met betrekking tot deze algemene leerstukken van bestuursrecht op steeds meer deelterreinen soms heel gedetailleerde eisen stelt, maar ook dat heel vergelijkbare leerstukken op elk deelterrein heel verschillend worden geregeld. Ten dele kunnen deze verschillen worden verklaard door de behoefte van het specifieke deelterrein. In belangrijke mate zijn de verschillen echter onnodig en lijken zij vooral samen te hangen met het bestaan (ook) op Europees niveau van 'wetsfamilies'. Het gevolg van deze onnodige verschillen is dat de coherentie en overzichtelijkheid van het Europese recht, maar ook van het nationale recht onder druk komt te staan.
Binnen dit cluster wordt voor diverse algemene leerstukken derhalve onderzocht hoe Europa deze op diverse deelterreinen heeft geregeld, welke verschillen daartussen bestaan, in welke mate verschillen gerechtvaardigd zijn en wat de mogelijkheden van stroomlijning en harmonisatie zijn.

In de vierde en laatste plaats vragen transnationale ontwikkelingen specifieke aandacht. Om te kunnen functioneren als één Europese rechtsruimte wordt in Europa onder meer op het terrein van de handhaving gewerkt met single-licensesystemen (waarbij de toezichthouder in het land van de hoofdzetel van bijvoorbeeld een financiële instelling Europabreed toezicht houdt op het handelen van de instelling) en met het systeem van wederzijdse erkenning van besluiten en toezichtshandelingen. Daarnaast stelt Europa steeds meer eisen aan de samenwerking tussen bestuursorganen en toezichthouders van de lidstaten en de Europese Unie. Deze samenwerking heeft een operationele kant maar roept ook vragen op het punt normstelling op. Wat betreft dit laatste is bijvoorbeeld van belang dat samenwerkende toezichthouders in Europees en soms ook internationaal verband steeds vaker guidelines en andere beleidslijnen vaststellen die richtinggevend zijn voor de te handhaven normen op het betreffende terrein. Deze vormen van soft law hebben geen formele status, maar blijken in de praktijk vaak nagenoeg bindend te zijn. Men komt vergelijkbare regels ook op nationaal niveau tegen bijvoorbeeld op het terrein van de mededinging. Deze zijn veelal een nationale uitwerking van de Europese guidelines.
De consequenties van deze ontwikkelingen moeten nader worden doordacht zowel op het punt van de noodzakelijke instrumenten als rechtswaarborgen. Daarnaast roept het verschijnsel van normstelling door samenwerkende bestuursorganen en toezichthouders constitutionele vragen op van politieke verantwoordelijkheid.

Rechtsbescherming

Het onderzoek naar rechtsbescherming omvat ook vragen van rechtspleging en interpretatie en rechtsvorming door de rechter. Bovendien gaat de aandacht niet alleen uit naar de bescherming door de rechter, maar ook aan alternatieve vormen van geschillenbeslechting of conflictoplossing, zoals de nationale en Europese ombudsmannen. Binnen het rechtsbeschermingsonderzoek bestaan vier clusters. Het eerste heeft een tamelijk algemene invalshoek en dient mede als voeding voor de andere drie meer specifieke thema's.

In de eerste plaats wordt de Europese architectuur van rechtsbescherming in algemene zin bestudeerd. Daarbij gaat het om vragen van taakverdeling en samenwerking tussen de verschillende Europese rechters (met name Hof van Justitie en EHRM), tussen de nationale rechters en de Europese rechters (met name in de prejudiciële procedure), tussen nationale en Europese ombudsman en de toenemende transnationale samenwerking tussen nationale rechters. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan ontwikkelingen op het terrein van strafrecht, zoals de samenwerking binnen Eurojust en het Europese Openbare Ministerie (in wording). De centrale vraag is in hoeverre de (rechts)bescherming van particulieren binnen dit stelsel effectief is gegarandeerd? Daarbij wordt bijvoorbeeld ook aandacht besteed aan vormgeving van een systeem van schadevergoeding wegens schendingen van Europees recht. Verder valt binnen dit cluster ook de algemene vraag in welke mate het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaten overeind kan blijven.

In de tweede plaats wordt aandacht besteed aan de problematiek van de toegang en omvang van de rechtsbescherming in Europees verband. Vanwege de beperkte toegang tot de rechter op Europees niveau, dient de rechtsbescherming hoofdzakelijk te worden verleend door de nationale rechter. Binnen de lidstaten is deze toegang heel verschillend georganiseerd. In de ene lidstaat kan bij de bestuursrechter alleen beroep worden ingesteld tegen besluiten, in de andere tegen al het overheidshandelen. In de ene lidstaat is de rechtsmacht inzake overheidsaansprakelijkheid wegens schending van het Europese recht verdeeld tussen de bestuursrechter en civiele rechter, in de andere wordt deze geconcentreerd bij één rechter. In de ene lidstaat staat de toegang tot de bestuursrechter open voor belanghebbende, in de andere wordt een relativiteitseis gehanteerd. Is een particulier eenmaal binnen bij een bestuursrechter dan krijgt hij in de ene lidstaat te maken met een actieve rechter die ambtshalve het recht toepast en in de andere met een nogal lijdelijke rechter die zich beperkt tot de beoordeling van de grieven.
In het onderzoek moeten de diverse stelsels in samenhang worden bestudeerd. Kernvraag daarbij is in hoeverre deze verscheidenheid in geïntegreerde Europese rechtsorde wenselijk of toelaatbaar is, onder meer met het oog op het waarborgen of creëren van gelijke voorwaarden voor marktdeelnemers (het meergenoemde level playing field).

In de derde plaats wordt de aard en diepgang van de rechterlijke toetsing bestudeerd. Vanuit Europese optiek (level playing field) zou de toetsing door de rechter in de lidstaten van bestuursbesluiten op min of meer vergelijkbare wijze moeten geschieden. In de praktijk bestaan er op dit punt echter de nodige verschillen, onder meer bij de rechterlijke controle van de bestuurlijke feitenvaststelling, bij de rechterlijke beoordeling van vage normen en de daarbij door de rechter gehanteerde bewijslast. Dit laatste ziet men pregnant bij de mate van beoordeling van technisch of economisch bewijs. In de rechtspraak van het Hof van Justitie worden langzaam maar zeker maatstaven op dit punt ontwikkeld. De vraag is in hoeverre deze (kunnen en moeten) doorwerken in het bestuursrecht van de lidstaten. Daarbij is onder meer relevant in hoeverre de nationale rechter voldoende geëquipeerd is deze hem door het Hof toebedachte taak uit te voeren, zowel inhoudelijk gezien als wat betreft de procesrechtelijke bevoegdheden die hij naar nationaal recht heeft.
Verder heeft onderzoek op onder meer het terrein van het milieu aangetoond dat de doorwerking van dezelfde Europese normen via nationale rechter en bestuur vaak heel verschillend uitpakt, omdat nationale rechters klassieke leerstukken van EG-recht als rechtstreekse werking en conforme uitlegging heel verschillend toepassen. In het ene land blijken vergelijkbare beroepen in vergelijkbare situaties beduidend vaker succesvol dan in andere. Deze verschillen moeten nader worden onderzocht. Daarbij ligt samenwerking met het deelprogramma Constitutionele processen in de rede.
Ten slotte wordt binnen dit cluster ook de ontwikkeling van normen voor bestuurshandelen door andere instanties dan de rechter, met name de Europese en nationale ombudmannen, bestudeerd. Daarbij gaat het vooral om de vraag in hoeverre de 'ombudsnormen' extra bescherming bieden boven de klassieke door de rechter ontwikkelde rechtsnormen.

In de vierde en laatste plaats wordt in het onderzoek aandacht besteed aan de problematiek van de finale en tijdige geschillenbeslechting. In Nederland maar ook in andere landen wordt de bestuursrechtspraak bekritiseerd, omdat zij te formeel is, geen finale oplossing van geschillen biedt en te lang duurt. De laatste klacht betreft ook de aan de rechtspraak voorafgaande bestuurlijke procedures. Onder invloed van het redelijke-termijnvereiste van artikel 6 EVRM en steeds vaker ook van het EU-recht (Dienstenrichtlijn) ziet men in veel landen maatregelen om de snelheid van bestuur en rechtspraak te bevorderen en een meer finale geschillenbeslechting te bereiken. Het gaat hierbij om juridische maatregelen, maar ook om organisatorische maatregelen. Problemen met tijdigheid spelen overigens niet alleen op nationaal maar zeker ook op Europees niveau. Ook op dat niveau worden maatregelen genomen om bijvoorbeeld de prejudiciële procedure in (nu nog) derde pijlerzaken effectief te laten verlopen. In het programma wordt naar deze juridische en andersoortige maatregelen op nationaal en Europees niveau (rechts)vergelijkend onderzoek gedaan.

Inbedding

De onderzoekthema's zijn grotendeels uitgewerkt in de lopende of binnenkort startende onderzoeksprojecten van de deelnemende faculteiten. Inhoudelijk is het programma ten dele een voortzetting van twee oude deelprogramma's binnen 'Ius Commune en publiekrecht', namelijk 'Publiekrechtelijke rechtsvergelijking' (vooral de bestuursrechtelijke thema's) en 'Constitutionele processen in Europa'. Wel wordt in het nieuwe programma de samenhang tussen de nationale en Europese rechtsorde veel duidelijker gearticuleerd en bevat het een aantal nieuwe onderzoeksthema's (onder meer: transnationale ontwikkeling, aandacht voor nieuwe handhavingsinstrumenten).
Het onderzoek wordt uitgevoerd door onderzoekers met een (Europees) bestuursrechtelijke expertise die werkzaam zijn in de Amsterdamse, Maastrichtse en Utrechtse faculteit (zie hierna). Het onderzoek in het onderhavige deelprogramma kan niet los worden gezien van andere deelprogramma's binnen Ius Commune, in het bijzonder de andere deelprogramma's op publiekrechtelijke gebied en het deelprogramma Milieurecht. Omdat er inhoudelijk raakvlakken zijn, zal in voorkomende gevallen met collega's worden samengewerkt die in de betreffende deelprogramma's participeren.